«Internet impulsará una gran reforma del Estado»
Entrevista a José Gallardo, ex ministro MTC

El 22 de julio pasado, el ahora ex-ministro José Gallardo, quien lideró el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) entre junio 2014 y julio 2016, ejecutó el sano ejercicio democrático de convocar en forma pública a la presentación de un balance de gestión 2011-2016 en su sector.

Por más de 1 hora, Gallardo expuso en forma clara y detallada los avances en los sectores de transportes (redes viales, puertos y aeropuertos) y telecomunicaciones. En este último caso, el ex-ministro puso énfasis en 3 aspectos: expansión de cobertura, generación de competencia y sociedad digital.

Es en este marco que decidimos conversar con Gallardo, sobre la visión de desarrollo subyacente al enfoque de su gestión en telecomunicaciones que además –a decir del ex-ministro- debiera servir como guía para los logros que el gobierno actual pueda entregar al final de su gestión.

MARCO GENERAL

¿Cómo recibió usted la posta en el MTC?
Los desafíos en telecomunicaciones tienen una continuidad que hemos ido resolviendo en el tiempo.

Por ejemplo, en el año 2005 sostuvimos desde OSIPTEL [nota del editor: Gallardo fue Gerente de Políticas Regulatorias en OSIPTEL entre los años 2005 y 2008] que la política regulatoria en el sector debería reorientar su énfasis a 2 ámbitos, para evolucionar de la telefonía hacia el internet y promover una mayor competencia, para lo cual emprendimos una nueva política de cargos de interconexión y ejecutamos una cuidadosa negociación con Telefónica del Perú en la revisión de sus planes tarifarios, que contribuyera con el crecimiento de la telefonía fija como medio para la expansión de la banda ancha fija.

¿Esto sentó las bases para un creciente énfasis de la política pública en el desarrollo del internet?
Sí. Desde el año 2008 también desde OSIPTEL impulsamos el desarrollo de estudios para promover una reforma en el sector telecomunicaciones para facilitar el despegue de internet de alta velocidad, lo cual derivó en la formación de la recordada comisión de banda ancha en el año 2010, que luego publicó el Plan Nacional de Banda Ancha (PNBA, 2011), uno de cuyas recomendaciones centrales consistió en el despliegue de una red dorsal de fibra óptica a nivel nacional.

RESULTADOS DE LA GESTIÓN: EXPANSIÓN DE COBERTURA

¿Cuál fue el enfoque de la gestión 2011-2016 en el MTC respecto a la expansión de cobertura?
Desde su inicio, el gobierno del presidente Humala decidió tomar la recomendación del PNBA para desplegar una red dorsal de fibra óptica a nivel nacional complementada con redes regionales en todo el país, objetivo que representó el mayor foco de la gestión de telecomunicaciones en el MTC en el quinquenio pasado.

Como resultado de esto, la Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica (RDNFO) fue entregada en junio 2016, mientras que la red regional de Lambayeque fue inaugurada en julio pasado, las redes regionales de Huancavelica, Apurímac y Ayacucho estarán listas en el segundo semestre de este año y las de Cajamarca, Cusco, Piura y Tumbes en el primer semestre del año 2017.

Con este resultado, habremos concluido una primera etapa con 8 redes regionales en funcionamiento, a las cuales el actual gobierno podrá sumar 13 redes regionales adicionales.

¿Cuál es el impacto previsto de la RDNFO y las redes regionales?
El impacto es impresionante. La vida de las personas cambia, debido a que cualquier familia en alguna de las 355 localidades de Lambayeque, por ejemplo, podrá tener internet en casa a un precio asequible. Eso es un salto tremendo.

¿Cuáles fueron otros desafíos claves durante la gestión del MTC 2011-2016 en telecomunicaciones?
Un tema muy importante fue la ampliación de la concesión de Telefónica, en una forma tal que viniera de la mano con una expansión de cobertura de las telecomunicaciones en el país.

Otro elemento al que le prestamos atención fue a la disposición de mayores recursos de espectro radioeléctrico para los operadores móviles, de cara a un mayor despliegue de banda ancha móvil.

También vale la pena considerar que luego del terremoto en Pisco del año 2007, el uso de las telecomunicaciones como herramienta para la prevención de desastres representa desde entonces un foco de atención permanente en el MTC.

Finalmente, temas adicionales que debemos mencionar corresponden a los ámbitos de políticas binacionales en telecomunicaciones, el facilitamiento del despliegue de antenas y la dotación de conectividad de banda ancha a la región de la Amazonía, región cuyas características geográficas complejas ha limitado siempre el despliegue de infraestructura.

Todos estos temas son transversales a los últimos gobiernos, y lo serán también durante la administración actual del presidente Kuczynski.

¿Cuál es el alcance de los acuerdos binacionales en telecomunicaciones?
Los acuerdos binacionales se han ido consolidando progresivamente. En los gabinetes binacionales existe el acuerdo para compartir bases de información sobre terminales móviles robados, que ha evolucionado de sólo números a también el IMEI.

Esta medida viene acompañada de políticas para la armonización en el uso del espectro radioeléctrico en zonas de frontera y otras formas de intervención para una política ordenada de fronteras.

En un sentido más amplio, los acuerdos binacionales son útiles como espacios para la compartición de experiencias, de modo que si un país vecino tiene una buena experiencia en algún tema específico, el otro país puede aprender de ello. Todo esto apunta hacia la consolidación de la integración latinoamericana.

Regresando a los proyectos regionales, la entrega de tabletas por parte de los adjudicatarios no viene aparejada con la entrega de contenidos relevantes para sus usuarios. ¿Considera esto eficiente?
Cada temas sectorial compete al ministerio correspondiente. Durante nuestra gestión en el MTC sostuvimos frecuentes reuniones sobre tele-educación, tele-salud y tele-cultura con los ministerios respectivos, que están listos para implementar proyectos asociados a las políticas en cada sector, pero que primero requieren que la red llegue a todas las regiones.

El camino ya está trazado, y en ese sentido el caso de las tabletas nos parece muy positivo, porque el rol del MTC consiste en crear el “ambiente” digital, que luego cada sector “llena” con contenidos o aplicaciones especializados a cargo de los equipos en cada ministerio dedicado a estos temas.

Respecto a la renovación del contrato de concesión de Telefónica. En su momento algunos consideramos que el pago en la forma de compromisos de inversión y no de un monto en efectivo afecta severamente el proceso competitivo, porque afecta la capacidad de FITEL para concursar más proyectos de expansión de cobertura a través de PROINVERSIÓN. ¿Cuál es su opinión?
La formulación de políticas públicas es un arte, porque cada decisión responde a un conjunto de elementos correspondientes al momento específico en que cada decisión es tomada, que la crítica de un ministro a otro corre el riesgo de ignorar.

Durante mi gestión he tomado decisiones a partir de lo que he encontrado, con la certeza de que el MTC ha contado siempre con ministros solventes que han tenido siempre sus razones para respaldar sus decisiones.

Dicho esto, al mismo tiempo nos parece muy sano que los analistas de la industria manifiesten sus puntos de vista, pues siempre debe existir un escrutinio de la gestión de las autoridades en el sector.

Por último, no descarto que si la experiencia con Telefónica demuestra ser positiva, cuando llegue el momento la renovación del contrato de concesión de Claro podría considerar condiciones similares.

¿Algún tema que se le haya quedado en el tintero durante su gestión por falta de tiempo?
Por supuesto. Teníamos toda la intención de concluir el gobierno con 11 proyectos regionales adjudicados, pero cerramos con 8. No pudimos concluir la concesión del paquete de Ica, Amazonas y Lima Provincias. Como los estudios de ingeniería estaban listos, pensábamos lanzarlos en el primer trimestre de este año, pero poco a poco el tiempo nos fue ganando, hasta que concluimos que era inevitable que su licitación pase para el actual gobierno.

¿Qué lecciones le deja la gestión a cargo del MTC?
Mucho aprendizaje, aunque un aspecto que rescataría es que los grandes objetivos requieren un plazo de por lo menos 4 o 5 años para su maduración. Por ejemplo, la gran meta de inclusión digital definida por el gobierno del presidente Humala mediante la RDNFO tomó los 5 años de gobierno, y probablemente harán falta otros 5 años del gobierno actual para terminar de cerrar el déficit de infraestructura para lograr el objetivo de cobertura de internet en todo el país.

RESULTADOS DE LA GESTIÓN: MEJORA DE LA COMPETENCIA

Junto con la expansión de cobertura, el otro componente clave de la política pública en telecomunicaciones es la mejora en la competencia. ¿Cuál es su evaluación al respecto?
A mi entender, en general la competencia ha avanzado magníficamente.

Podemos remitirnos al año 2005, cuando enfrentamos desde OSIPTEL una fuerte resistencia por la fijación de cargos móviles de 2 direcciones. Desde entonces, la industria es bastante más competitiva, situación reflejada no sólo por la entrada de Entel -que ha potenciado su presencia en Perú- o de Bitel, sino porque finalmente llegó al Perú el momento de las OMV, que contribuirán con una mejora aún mayor en la competencia.

Si bien el primer OMV ha manifestado su aspiración de alcanzar una cuota de mercado de 2% que resulta aparentemente baja, esto es bastante significativo si consideramos que por su propia naturaleza no prestarán servicios en todo el país sino en algunas principales ciudades, de manera tal que podrán tener un fuerte impacto en precios, calidad técnica y calidad comercial.

En los últimos meses los planes tarifarios de los operadores móviles reflejarían en efecto una reacción ante el incremento de la competencia
Así es. Más aún, cuando la RDNFO y las redes regionales se encuentren plenamente operativas será magnífico, porque todos los operadores tendrán la posibilidad de llegar a todo el país mediante el arrendamiento de capacidad a estas redes.

Estoy seguro además que los grandes operadores celebran esta situación, porque les permite ser empresas cada vez más comerciales, menos reguladas, más sometidas a las reglas de la competencia, lo cual a la larga los conduce a estándares internacionales de gestión corporativa sobresalientes.

Esto es particularmente cierto si consideramos que los principales operadores en el país operan en muchos otros mercados de América Latina, de modo que su consolidación competitiva en un mercado como Perú -donde les puede ir bien a pesar de ser un mercado cada vez más exigente- es bien visto por sus oficinas corporativas regionales y globales.

A la fecha tenemos sólo 1 OMV con actividad en el país, mientras que mercados representativos de América Latina cuenta con 5 o más, luego de pocos años desde el surgimiento de este mercado.  ¿Considera que existen condiciones para que surjan más OMV en el país?
La experiencia regional debe ser analizada con cautela. Cada economía tiene su propia evolución. En ese sentido, antes de esperar más OMV, debemos asegurarnos que al primero le vaya bien y se consolide, lo cual de por sí atraerá a más OMV. No olvidemos que Perú fue el último país en la Alianza del Pacífico en ver la aparición de este modelo de negocio.

La expansión de antenas es todavía un elemento importante en la agenda pendiente
Este tema ha sido motivo de un gran aprendizaje. La ley previa no fue buena, de manera que la nueva ley debió introducir ajustes para que funcione. Veremos los resultados que muestre, y si no camina habrá que tener una nueva ley.

DESAFÍOS INMEDIATOS

¿Cuáles considera los pasos siguientes que el actual gobierno debe emprender?
Además de los temas transversales mencionados antes (normativa binacional, expansión de antenas, entre otros), tenemos las 3 redes regionales entregadas a PROINVERSIÓN que no pudimos licitar (Ica, Lima provincias, Amazonas), 4 proyectos con viabilidad (Tacna, Moquegua, Junín y Puno) y otros 6 más que requieren aún estudios de ingeniería (Áncash, Huánuco, Arequipa, La Libertad, Pasco y San Martín).

¿Cuándo considera que estas redes regionales podrían ser adjudicadas?
El plazo de adjudicación depende de cuánta fuerza le pongas. Nosotros logramos avanzar con 8 redes regionales en 2 bloques, a un ritmo de 1 bloque por año. Nuestra previsión es que un tercer bloque podría ser adjudicado en el segundo semestre de este año, un bloque más en el primer semestre 2017 y un último bloque en el segundo semestre 2017, de manera tal que el gobierno actual podría cerrar el año 2017 con los 21 proyectos regionales adjudicados.

Las redes regionales llegarán hasta localidades con un mínimo de población de 300 habitantes. ¿Considera que existe espacio para pensar en un proyecto complementario para terminar de cerrar al 100% la brecha en conectividad digital?
Sí. Eso ocurrirá de todas maneras. La cosa es cuándo. Por ahora, el énfasis debe ser terminar las redes regionales.

Los fondos de FITEL (1% de los ingresos de los operadores de telecomunicaciones) son insuficientes para financiar los proyectos regionales. ¿Cómo observa el desafío en este aspecto?
Es tarea de este gobierno buscar fuentes de financiamiento para la implementación de las redes regionales por adjudicar y además desarrollar un mercado mayorista para favorecer su sostenibilidad.

Es importante considerar que el sector genera recursos propios, gracias a la recaudación por las licitaciones de espectro. La última licitación generó 3 mil millones de soles, de modo que el sector provee recursos que si bien no van a FITEL, son fondos que el país y el Estado reciben.

También está claro que existe un vínculo entre el desarrollo de las telecomunicaciones y el crecimiento económico, lo cual genera más tributación, de manera que estoy convencido que el sector telecomunicaciones genera réditos al Estado que pueden financiar la expansión de cobertura.

Este enfoque requiere un alto poder de convencimiento del MTC al MEF
Sí. Esto es parte de la labor del ministro. Aunque no dejó de haber algunos momentos difíciles, en mi caso mantuve siempre una relación fluida con el ministro Alonso Segura en el MEF, y de hecho en el año 2015 hubo una apuesta importante del Tesoro para llevar adelante estas redes.

Queda también la opción de financiamiento internacional
El gobierno puede usar también esta opción, porque cada vez más los organismos multilaterales apuestan por este tipo de proyectos. Tanto el MTC como el MEF han recibido ayuda en todo momento de estos organismos para sacar adelante estos proyectos.

VISIÓN DE FUTURO

¿Cuál es su visión sobre la política de inclusión digital en el desarrollo del país?
El despliegue nacional de una infraestructura de conectividad robusta impulsará una gran reforma del Estado, que Perú no experimenta desde el inicio de la década de 1990.

Todas las administraciones hablan del tema, pero creo que pronto veremos recién una gran reforma del Estado impulsada por el internet de alta velocidad, que permita el desarrollo de servicios innovadores para los ciudadanos.

¿Cómo opera esto?
Una vez que el país esté cableado, el Estado finalmente aparecerá donde es realmente necesario para facilitar el despliegue de una serie de servicios, como tele-educación, tele-salud, entre otros.

Por ejemplo, si MinEdu decide incluir en el sistema educativo el dominio del inglés como segundo idioma, llevar profesores de alta calidad como en los grandes colegios de Lima tiene un costo superior a mil millones de soles por año. Además de ser costoso, esto genera un alto nivel de capacidad instalada ociosa, porque si el colegio es pequeño y tiene pocos alumnos, el profesor tendrá muchas horas “sin nada que hacer”.

Es por esto que la solución presencial es inviable para resolver el gran déficit de calidad educativa homogénea en todo el país y, en cambio, si utilizas internet de alta velocidad puedes distribuir clases de inglés a través de internet con profesores que actúan como guía en los colegios en todo el país.

Más importante que eso, MinEdu podría extender esta práctica a otros idiomas. Es decir, si ahora no cuenta con capacidad para enseñar inglés en todo el Perú, ¿te imaginas si quisieras enseñar alemán, francés, portugués, italiano, chino mandarín, quechua u otro idioma? No habría forma de hacerlo. Con el internet de alta velocidad, sí la hay.

Esta lógica para el sector educación podría ser replicada en otros sectores
Por supuesto. Pensemos en tele-salud. Perú es un país de ciudadanos con derechos, como por ejemplo el Seguro Integral de Salud (SIS), derecho que hoy no puede ser bien ejercido.

Imaginemos Amazonas, región donde 80% de los ciudadanos cuentan con el SIS pero a la vez no cuenta con muchos especialistas, porque éstos se mueven en mercados y ciudades grandes donde pueden ejercer sus prácticas de investigación y de atención pública o privada.

Por tanto, el internet de alta velocidad es la única forma de vincular al gran especialista primero con los grandes hospitales regionales y luego con otros establecimientos de salud en cada región.

Podemos también mencionar el caso de tele-cultura. En la actualidad un niño en Lima es organizado por los profesores en su colegio para visitar el Museo de la Nación o asistir a un ensayo del Ballet Nacional. Con internet de alta velocidad, los niños de todo el Perú podrán gozar de exactamente lo mismo.

Esta visión para sectores como educación, salud, cultura u otros como seguridad ciudadana justifican la magnitud de recursos el Estado ha asignado a los proyectos para dotar de internet de alta velocidad a 180 de las 196 capitales de provincia en el país, que además llegará a un precio equivalente a 10% de la referencia del mercado al momento del inicio de estos proyectos.

Para el cumplimiento de esta visión, ¿qué opina sobre la concepción de un ente rector digital?
Durante mi gestión en el MTC siempre compartí con los sucesivos vice-ministros la idea de que es mejor que las cosas avancen más en la realidad que por una norma, es decir, que el Vice Ministerio de Comunicaciones de manera natural evolucione de telecomunicaciones a TIC.

Hemos avanzado bastante, de manera que no me queda duda que vamos en esa dirección, porque estamos hablando de un sector que evoluciona y que afronta desafíos cada vez más grandes.

En ese marco, ¿cómo concibe la articulación de un posible ente rector digital con otros sectores o con gobiernos regionales o locales?
Una vez que el país esté totalmente cableado, los servicios digitales deben contribuir enormemente por ejemplo con la productividad de las regiones en el país.

Tiempo atrás realicé con el profesor Waldo Mendoza (PUCP) una investigación comparativa sobre productividad regional en el sector agropecuario entre Arequipa y Cajamarca, y encontramos que la relación era de 6 a 1 (en favor de Arequipa), debido a una serie de aspectos como un mayor nivel educativo y una mejor infraestructura, lo cual demuestra la magnitud de las brechas entre regiones y por tanto la necesidad de que el Estado sostenga el esfuerzo para lograr la cobertura de internet de alta velocidad para ofrecer mejores servicios a los ciudadanos en todo el país.

La experiencia internacional en política pública digital sugiere que la autoridad complemente el énfasis en la infraestructura con un presupuesto de marketing social, para que todos los ciudadanos se apropien de los beneficios asociados a la adopción de servicios digitales en su vida cotidiana.

Por supuesto. La primera gran tarea es la infraestructura, es decir, que la conectividad llegue a donde hoy no llega. Una vez que esto existe, lo clave cómo usarlo, de manera que sí es necesario considerar el ingrediente de enseñanza ciudadana.

¿Considera que el MTC está preparado para responder a esta visión de futuro?
Siempre he creído que la evolución de una institución depende siempre de su equipo técnico. Si existe un grupo que se consolida en el tiempo, sus capacidades aumentan naturalmente, y en ese sentido me parece que el MTC cuenta con un equipo con las características necesarias para asumir el reto.

En mi experiencia he sido testigo de episodios institucionales muy buenos de incremento de capacidades, tanto en OSINERGMIN como en OSIPTEL y más recientemente en el MTC, siendo importante sostener un esfuerzo para ofrecer a estos técnicos un ambiente donde su desarrollo resulte más propicio, cosa que no necesariamente ocurre en el sector público.

Siempre le he dado también bastante importancia al regulador, quizás porque provengo de allí. Los ministerios deben apoyarse bastante en los reguladores, que suelen ser una cantera de buenos técnicos.

¿Qué mensajes podría dejar para la nueva administración a cargo de las telecomunicaciones en el MTC?
Lo más importante es que la visión del internet de alta velocidad como habilitador de mejores servicios del Estado implica una profunda articulación entre los diferentes sectores de gobierno.

En ese sentido, tengo gratos recuerdos de haber trabajado magníficamente muy de cerca con los ministros Saavedra (Educación), Velásquez (Salud) o Álvarez-Calderón (Cultura) y desde antes con Piero Ghezzi (Producción).

Es interesante el caso de Magaly Silva (Comercio Exterior), con quien coincidíamos en que la disponibilidad de internet es igual de clave que las carreteras para promover un desarrollo hotelero, porque una cadena hotelera se puede comprometer con el Estado en impulsar el desarrollo turístico en una región, a cambio de que el Estado pueda cumplir con 2 condiciones: disponibilidad de carreteras y de internet, ambos temas curiosamente a cargo del MTC.