En semanas previas hemos analizado ampliamente las perspectivas para el futuro Vice-Ministerio de las TIC (VM TIC) y sus implicancias para los futuros proyectos de FITEL.
En ese marco, evaluamos también algunas razones de fondo que han impedido que las 8 redes regionales adjudicadas en el año 2015 con un plazo de entrega de 1 año a la fecha no hayan sido aún concluidas.
Dichos proyectos involucran una inversión de total estimada de USD 800 millones, de los cuales USD 200 millones corresponden a la red de transporte y USD 600 millones a la red de acceso, cuya implementación exige previamente estudios de campo, diseño de red, búsqueda de terrenos (para la construcción de nodos) y la firma de contratos con empresas eléctricas (para el uso de su infraestructura).
En ese sentido, la experiencia de los operadores regionales a la fecha sugiere que a dichas razones de fondo podemos añadir la existencia de limitaciones más concretas de carácter operativo (disponibilidad de terrenos, obligaciones técnicas perfectibles) o financiero (parámetros de desembolso del subsidio), cuya revisión contribuiría con un mayor atractivo de las futuras redes regionales por licitar y un cumplimiento de plazos más riguroso en su implementación.
Disponibilidad de terrenos
Los operadores regionales han enfrentado dificultades en la búsqueda de terrenos, por 2 razones:
- Ausencia de títulos de propiedad saneados
- Títulos de propiedad saneados, pero en manos de comunidades campesinas que prohíben la venta de sus terrenos, aún luego del proceso de sensibilización a cargo del operador o FITEL
Fuente: “Proyectos Regionales Cajamarca – Piura y Tumbes” (Redes Andinas, marzo 2017)
Esta dificultad es reconocida de larga data por su carácter transversal a proyectos de infraestructura en otros sectores, de modo que es penoso que el Congreso de la República derogara en mayo pasado el Decreto Legislativo 1333 (enero 2017), en vez de atender las legítimas objeciones planteadas por organizaciones sociales representativas, sobre cuya base pudiera haberse incorporado las mejoras necesarias para lograr el objetivo histórico de que tal dificultad sea resuelta.
El DL 1333 creó el Proyecto Especial de Acceso a Predios para Proyectos de Inversión Priorizados (APIP), unidad ejecutiva al interior de PROINVERSIÓN concebida con el propósito específico de agilizar el saneamiento de los derechos de propiedad sobre los predios requeridos para la ejecución de proyectos de inversión priorizados por el Estado.
A la larga, la solución pasa porque el país cuente con un Plan Nacional de Infraestructura (PNI), que establezca criterios para el uso del territorio nacional en forma coherente con los objetivos nacionales de desarrollo económico y social.
Como esto tomará tiempo (no menos de 1 año, porque la elaboración del PNI debe ser técnicamente solvente y comunicacionalmente consensuado con el nutrido mapa de actores influenciados por su implementación), resulta imperativo por parte del Ejecutivo proponer ante el Congreso una nueva iniciativa legislativa que elimine los aspectos más discutidos del DL 1333.
Obligaciones técnicas perfectibles
Las condiciones requeridas a los operadores regionales para la implementación de las redes regionales contemplan especificaciones técnicas no necesariamente actualizadas (obra civil de soporte, rangos de climatización, disponibilidad de baños, entre otros) debido a que la formulación de los proyectos regionales contempla las mejores prácticas vigentes hace 5 años (momento de su formulación).
Para resolver esta situación, las obligaciones contractuales definidas por FITEL para los operadores regionales podrían estar más orientadas al cumplimiento del OBJETIVO o RESULTADO DESEADO (continuidad y calidad de servicio) más que al PROCESO requerido para su consecución (especificaciones técnicas), lo cual acarrea 2 ventajas:
- Mayor tiempo-efectividad (por el foco en resultados y no en el proceso)
- Mayor costo-efectividad (competencia entre operadores por alternativa tecnológica más eficiente)
Dos factores adicionales dificultan el cumplimiento de plazos por parte de los operadores regionales:
- Dilación en la tramitología cultural
- Relación con empresas eléctricas
Sobre el primer punto, la construcción de redes regionales exige la aprobación previa de los Certificados de Inexistencia de Restos Arqueológicos (CIRA), procedimiento totalmente legítimo dada la riqueza cultural a la que estamos acostumbrados en el país, y que precisamente por ser abundante debiera requerir una mayor asignación de presupuesto y recursos por parte del Ministerio de Cultura, para evitar que los plazos formales de 30 días se extiendan hasta 60 o 90 días.
Sobre el segundo punto, la inexistencia de un convenio marco entre los operadores regionales y las empresas eléctricas regionales (con la definición de tarifas y condiciones para la prestación de los servicios de suministro eléctrico o infraestructura pasiva) dilata la negociación entre las partes o exige el requerimiento de un mandato de compartición por parte de OSIPTEL, procedimiento que suele tomar 4 a 6 meses.
Un inconveniente aún más sensible que los mencionados arriba obedece al hecho de que el propio contrato de concesión de los operadores regionales dispone que todo cambio en sus derechos y obligaciones deba ser sometido a aprobación por parte del directorio de FITEL, para su incorporación en el contrato bajo la forma de adenda.
En aras del mutuo interés de FITEL y los operadores regionales por el cumplimiento de los plazos de implementación de las redes regionales, cambios de carácter estrictamente técnico (número o identificación de localidades o instituciones beneficiarias, especificaciones técnicas, plazos de instalación) que no alteren la sustancia del objetivo de política pública, podrían ser resueltos en forma ejecutiva por la Secretaría Técnica de FITEL, sujeto a la exigencia para el operador regional de presentar un informe con el debido sustento de que tales cambios:
- Obedecen a una imposibilidad técnica identificada durante el proceso de implementación
- No afectan el objetivo social de las redes regionales (acceso masivo a servicios digitales)
Un último aspecto por considerar está relacionado a la matriz de riesgos, en el sentido de que el contrato de concesión actual estipula que los costos derivados de los retrasos en la construcción e implementación de las redes regionales son totalmente absorbidos por los operadores, aun cuando –como mencionamos arriba- ello pueda obedecer a factores sujetos a la gestión desde el Estado.
Estructura de desembolso del subsidio
Según contrato, FITEL desembolsa el subsidio a los operadores de la siguiente manera:
Fuente: contratos de concesión de operadores regionales
Los operadores regionales han manifestado en diversos foros que el criterio de entrega de nodos fijado por FITEL para el desembolso de los porcentajes de subsidio no responde a los criterios técnicos de eficiencia operativa naturales los proyectos de infraestructura intensivos en obras civiles, por lo cual plantean como alternativa usar como criterio el concepto de avance de obra, que responde al avance progresivo en el despliegue de cada componente de equipamiento de las redes.
Debido a que los proyectos regionales están más orientados a operadores de tamaño mediano (con una capacidad financiera naturalmente menor a los operadores dominantes), consideramos que este planteamiento es atendible, y que –igualmente importante- no afecta el interés del Estado por el debido cuidado en el uso de los fondos entregados en la forma de subsidio para la ejecución de proyectos asociados al cumplimiento de objetivos de desarrollo del país.
Los peruanos merecemos ser ciudadanos digitales
Existe un alto nivel de consenso entre los actores en el ecosistema digital respecto al anhelo de éxito en el modelo de Red Dorsal y redes regionales, debido a su capacidad potencial para resolver el desafío histórico en el acceso masivo a un servicio de internet de calidad, sobre el cual surge el nuevo objetivo de acceso masivo a servicios digitales para todos en el país.
La experiencia de los 8 proyectos regionales adjudicados hasta ahora exhibe 2 señales de oportunidad de mejora:
- Licitación: la mayoría de casos con solo 1 postor
- Implementación: ninguno cumple con el plazo establecido (12 meses)
Esta evidencia nos lleva al ejercicio de reflexión planteado acá planteado, sobre los aspectos mejorables en las condiciones contractuales definidas por FITEL, cuya posible revisión facilitaría la gestión de concursos más competitivos para la adjudicación de los futuros proyectos regionales y un menor riesgo de incumplimiento de plazos en su implementación.
De esta forma, el éxito de las redes regionales (en forma complementaria a la Red Dorsal) sería un espaldarazo impecable como punto de partida del (esperamos pronto) flamante Vice-Ministerio de las TIC.
