Red Dorsal: ¿problema o posibilidad?
El subsidio es un tema estratégico, no financiero

13/Feb/2018|Opinión|

Xuzel-y-Carlos

Más allá del debate actual sobre su viabilidad futura, la Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica (RDNFO) es hasta ahora un éxito en tres aspectos. 

Su diseño fue transversal a los tres gobiernos previos a la gestión actual del Presidente Kuczynski, desde la Agenda Digital (Toledo) hasta la firma del contrato e inicio de operaciones (Humala), pasando en el medio por el Plan Nacional de Banda Ancha (PNBA) y la Agenda Digital 2.0 (García).  

Además, el proyecto de la RDNFO tiene un carácter profundamente innovador, debido a que fue ejecutado casi sin tener precedentes en Sudamérica (con la única excepción del proyecto previo de la Red de Fibra Óptica Nacional en Colombia), digna evidencia de lo que el liderazgo político puede lograr. 

Por si fuera poco, la RDNFO ha sido también un catalizador de la inversión de los operadores privados, en especial en zonas con mayor volumen de demanda, donde el mayor nivel de competencia ha inducido y seguramente seguirá induciendo una mejora sensible en la relación precio-calidad, que en última instancia beneficia a los usuarios finales de internet móvil y fijo. 

A pesar de todo lo anterior, el modelo RDNFO enfrenta ahora el desafío de que su penetración de mercado es bastante baja. 

Si bien en principio esto representa un problema, consideramos más bien que este escenario ofrece una enorme posibilidad para que la gestión actual del MTC se enfoque en el objetivo más importante de la RDNFO (acceso universal),  es decir, en facilitar el acceso masivo a internet en zonas con bajo volumen de demanda en el país. 

Para que esta oportunidad pueda tomar alguna forma precisa (más allá de las cuatro propuestas formuladas recientemente por OSIPTEL), vale la pena recordar por qué la RDNFO existe y cómo llegamos a la situación actual. Acá vamos. 

¿Por qué la RDNFO existe?

Perú se distingue en Sudamérica por la combinación simultánea de complejidad geográfica y socioeconómica. En el primer caso, cada una de las tres regiones del país (costa, sierra y selva) tienen por ejemplo geografías accidentadas (costa), zonas a gran altitud (sierra) o ríos caudalosos (selva). 

Esta diversidad geográfica y socioeconómica incide en que el despliegue de redes físicas de telecomunicaciones sea complejo y por tanto costoso, lo cual explica –por ejemplo- la fuerte disparidad en el volumen de inversión exigido por las redes regionales (transporte). 

Para efectos ilustrativos, resulta pertinente el siguiente gráfico, que muestra la inversión en red de transporte FO por región, y que refleja una clara ventaja de ciertas regiones frente a otra de más difícil condición:  

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Asimismo, la población en Perú se distingue también por una fuerte disparidad en nivel de ingresos entre sus diferentes regiones, como lo evidencia el siguiente gráfico: 

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Estos factores representan una barrera de oferta (costos altos por despliegue de red) o de demanda (volúmenes bajos) que inhiben el funcionamiento eficiente del mercado y que, por tanto, exigen la intervención del Estado mediante subsidios, para facilitar la expansión de infraestructura de telecomunicaciones en el país y lograr así el anhelado objetivo de acceso universal (#internetparatodos). 

Por supuesto, nada de esto es nuevo para los actores en la industria de telecomunicaciones, más aún si recordamos el clásico modelo de brechas del Banco Mundial (2002), que distingue entre la brecha de mercado de DEMANDA (que NO requiere subsidio) y la brecha de acceso o de OFERTA (que SÍ requiere subsidio, sea temporal o permanente). 

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Según el BM, la brecha de mercado no requiere subsidio, porque las mejoras regulatorias (además de una mejora económica general, en un caso como Perú) permiten que la oferta tenga incentivos suficientes para responder progresivamente ante la demanda latente (zona 2). 

En cambio, la brecha de acceso sí requiere subsidio, debido a que las mejoras regulatorias (o económicas) no son suficientes para que el mercado funcione, debido a los altos costos exigidos para el despliegue de red y a la baja densidad poblacional, de modo que dicho subsidio deba ser temporal o permanente, según el volumen de demanda llegue o no a cubrir previsiblemente los costos por despliegue y operación de la red (zonas 3 y 4, respectivamente). 

Logro de tres gobiernos sucesivos 

La partida de nacimiento formal de la RDNFO tuvo lugar en el año 2010, cuando su implementación fue declarada política nacional por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC). 

Esta declaración provocó la posterior elaboración del Plan Nacional de Banda Ancha y la Agenda Digital 2.0 (ambos en el año 2011), cuyas recomendaciones fueron posteriormente contenidas en la Ley de Banda Ancha (2012) y sus normas derivadas. 

Bajo este marco, PROINVERSIÓN preparó la licitación internacional, que concluyó con la adjudicación a Azteca Comunicaciones como operador dorsal (2013), luego de lo cual este operador firmó el Contrato de Concesión con el Estado (2014) y posteriormente cumplió con el inicio de operaciones de la RDNFO en el plazo estipulado de 2 años (2016). 

Además, es importante recordar como precedente del nacimiento formal de la RDNFO (2010) la publicación previa de la Agenda Digital (2005), que contempló el desarrollo de redes troncales de fibra óptica como una de las estrategias para el logro del objetivo de contar con una infraestructura de telecomunicaciones adecuada para el desarrollo de la sociedad de la información. 

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Esta evolución sugiere que, a diferencia de muchas otras experiencias en gestión de políticas públicas en el país, la RDNFO es un caso de éxito como resultado de un proceso evolutivo que cruza en forma transversal a los tres gobiernos democráticos previos a la gestión actual del Presidente Kuczynski. 

Frente a lo señalado en los anteriores párrafos, resta identificar aquellos factores a tomar cuenta para que el gobierno actual pueda consolidar lo avanzado, tema sobre el cual regresaremos más adelante. 

Ejemplo de innovación en el Estado Peruano 

Mientras que en el ámbito privado empresas de todo tamaño incorporan en sus organizaciones cada vez más un alto ingrediente de innovación (por iniciativa propia o como un imperativo de mercado), en la Administración Pública, esto no es tan sencillo, por el corsé legal que impone fuertes barreras para tomar decisiones más allá del ROF y MOF en cada institución. 

Esto explica que un gestor público requiera casos de éxito comparables en un nutrido grupo de países afines a Perú como sustento para aprobar iniciativas de política pública bajo su ámbito de competencia. Pese a dicha regla establecida por costumbre, la RDNFO fue la excepción a la misma, por dos razones: 

  • Perú es uno de sólo tres países en Sudamérica cuyo proyecto principal de acceso universal tiene la forma de asociación público-privada y no de inversión pública (a través de una empresa de telecomunicaciones de propiedad estatal) 
  • Perú contó en su momento con una sola experiencia similar previa (Colombia), que además no ofrecía hacia el año 2010 (cuando la RDNFO fue declarada política nacional) logros aún contundentes 

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Toda vez que es conocida la decisión que tomó en su momento el ex Presidente Humala para impulsar este proyecto, podemos entonces afirmar que el proyecto de la RDNFO es un caso distintivo de innovación en el Estado Peruano, que ilustra la importancia del liderazgo político en el (aún embrionario) desarrollo digital del país. 

Mayor competencia en zonas con mayor volumen de demanda (zonas competidas) 

Las redes de fibra óptica (FO) de transporte nacional han tenido un fuerte crecimiento durante los últimos años. Mientras que en el año 2010 estas redes tenían una extensión total de 9 mil kilómetros, en el año 2016 crecieron en más de 4 veces, hasta 38 mil kilómetros. 

Aún si excluimos a la RDNFO como única red cuyo despliegue fue respaldado por financiamiento público (subsidio), las redes de operadores privados crecieron en casi 3 veces, hasta 25 mil kilómetros. 

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De otro lado, es un dato anecdótico conocido en el mercado que el precio de USD 23 por Mbps definido en el contrato de la RDNFO es bastante bajo respecto a los precios de mercado predominantes previamente a su diseño e implementación, y al mismo tiempo alto respecto a los precios actuales para varios de los destinos más demandados para el servicio de transporte nacional. 

Más allá de factores como desarrollo tecnológico (reducción de costo de despliegue por kilómetro de red) o economías de escala (crecimiento en los volúmenes de demanda), la implementación de la RDNFO estimuló la respuesta de los operadores privados mediante la inversión en la expansión de sus redes desde el año 2012 y, por tanto, es posible afirmar a la fecha que la RDNFO ha estimulado un mayor nivel de competencia en las zonas del país con mayor volumen de demanda (zonas competidas). 

Queda, por tanto, un espacio de oportunidad para que en adelante la RDNFO esté plenamente enfocada en su objetivo más importante, es decir, el acceso universal o ACCESIBILIDAD a los servicios de internet en las localidades más remotas del país que forman parte de su ámbito de cobertura. 

Objetivo RDNFO: acceso universal a internet en localidades remotas

A solicitud del MTC, OSIPTEL publicó en diciembre pasado un informe que evalúa en forma exhaustiva el modelo RDNFO, a partir de lo cual plantea un menú de alternativas como “solución” para que la RDNFO abandone su supuesta condición actual como “elefante blanco”. 

Para auscultar la consistencia de estas propuestas, vale la pena revisar antes las características distintivas del operador dorsal, que forman parte de la partida de nacimiento de la RDNFO (como asociación público-privada – APP):

  • Comercialización sólo de transporte mayorista (no internet, no clientes finales) 
  • Intervención sólo en forma subsidiaria, en zonas donde la inversión privada no participa 
  • Impedimento de desarrollar prácticas anti-competitivas en perjuicio de sus clientes 
  • Uso masivo de infraestructura pasiva de otras infraestructuras de red actuales y futuras (eléctricas, viales, hidrocarburos, ferrocarriles) 
  • Facilitamiento del acceso masivo a banda ancha en entidades del Estado, para impulsar el desarrollo de soluciones de gobierno electrónico

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Si bien el informe de OSIPTEL exhibe el rigor académico al que nos tiene acostumbrados, el énfasis del análisis recae –seguramente a partir de la asistencia técnica requerida por el MTC- en crear las condiciones para controlar el riesgo financiero de elevar los niveles de RPI y RPMO, y no en el punto de partida respecto a la razón de ser de la RDNFO, es decir, el logro del objetivo de ACCESO UNIVERSAL. 

En otras palabras, el énfasis tiene un carácter financiero (sostenibilidad del operador dorsal), no así estratégico (acceso universal). 

Esto explica, por ejemplo, la siguiente afirmación contenida en el informe: 

“… los principales efectos adversos de reducir la tarifa del servicio portador manteniendo el esquema actual se relacionarían a los ingresos que Azteca dejaría de percibir a consecuencia de la mencionada reducción, principalmente en el tramo más inelástico de la demanda (el tráfico del Estado y las zonas donde Azteca es la única empresa con nodos de fibra óptica). 

Una frase como ésta nos llama la atención, debido a que la alusión a “las zonas donde Azteca es la única empresa con nodos de fibra óptica” corresponde precisamente a las localidades de Perú donde la aplicación de una tarifa reducida para la RDNFO es especialmente necesaria, justamente porque no existe un nivel de competencia que ejerza una presión a la baja en beneficio de los clientes potenciales de la RDNFO en dichas localidades. 

Es decir, la preeminencia de un enfoque financiero por encima de un enfoque estratégico, lleva a distraernos del objetivo principal de la RDNFO: acceso universal a internet en localidades remotas en su ámbito de cobertura. 

Con estas reflexiones, nos queda la tarea de acercarnos a aquellos criterios a considerar para lograr una “solución” al modelo RDNFO que atienda el objetivo estratégico sin descuidar el objetivo financiero (que si bien es secundario, no deja de ser legítimo desde el punto de vista de las finanzas públicas).